承先啟後 主導北縣都市更新的領航者-專訪臺北縣城鄉局張邦熙代理局長

臺北縣經過多年努力，終在周縣長錫瑋任內升格為準直轄市，因行政資源增加，大型公共建設陸續完成，帶動房價上揚，加上臺北都會區的土地利用已趨近飽和，都市更新前景更為看好，也吸引許多建商增加在北縣的投資。時值北縣更新起飛的關鍵時刻，本基金會特別專訪主導北縣城鄉風貌發展的張邦熙代理局長。

專訪台北縣城鄉局張邦熙代理局長
 
張局長歷任縣府工務局局長、參議、住宅及城鄉發展局局長、升格後城鄉發展局代理局長，對於民生建設及與地方居民溝通協調上均具有相當豐富的經驗，是北縣城鄉發展的重要推手。而都市更新的政策在張局長帶領下，透過城鄉局全體工作同仁共同努力下，也有卓越成果。除陸續有新店市、板橋市、永和市數個都市更新案動工外，相關各項更新法令機制也逐漸完備。
 
就本次訪談，張局長特別針對臺北縣更新願景及重點推動標的、法令規章與加速便民措施及實際成效與規劃設計構想等三大層面的擘畫娓娓道來，讓本訊讀者能更清楚未來臺北縣的城鄉發展與更新願景。
 
清楚的更新願景及重點推動標的
都市更新是都市永續發展的重要政策，但在升格準直轄市後，北縣如何兼顧新都心發展壓力與舊城區永續經營間的平衡？而在此都會發展脈絡的挑戰下，局長如何提出整體發展願景並逐次推動，進行下一波城鄉風貌改造運動？
 
準直轄市＝「國際宜居城市」
張邦熙代理局長（以下簡稱張）：長期以來，大臺北地區建設規劃都以「北市主體、北縣附庸」的模式發展，但本縣於96年10月正式升格為準直轄市後，已出現重大轉變，縣市雙城之間呈現既合作又競爭的微妙關係，因此本府擘劃縣政時，必須調高建設格局以因應更高的挑戰。
 
對於幅員廣大的臺北縣，我們將其定位為「國際宜居城市」，擬定多核心發展計畫，除臺北港特定區、新莊副都心、林口特定區、淡海新市鎮、臺北大學特定區…等都市整體開發計畫以外，特別針對舊市中心機能復甦提出系列核心更新規劃政策，包括：工業區轉型再開發、捷運沿線地區配合TOD規劃、重要據點更新、水岸地區更新。我們也配合行政院「加速推動都市更新方案」，選定五大熱區加速推動。
 
我們期待的更新不只是老屋重建
而市中心舊市區內，早期興建木造平房，二層、三層透天厝，四、五層公寓，因年代久遠、房屋窳陋有朽壞之虞；有些地區鄰棟間隔不足、巷弄狹窄，有害公共安全，消防、衛生、交通條件等亦未符合都市應有之機能，都市衰頹問題日漸浮現，亟需推動都市更新再發展。
 
所以都市更新不僅僅只是老舊住宅改遷而已，更應負起調整補強都市發展與提升都市公共品質之功能，甚至透過地區產業的提昇，增加就業機會，帶動週邊舊市區的更新契機，提升居民生活品質。
 
透過工業區更新 重新思考地區再發展定位
因為全球化產業結構變遷之影響，本縣境內許多工業區都面臨轉型的壓力，因應而生許多工業區申請個案變更的案例。但這些個案變更的申請，往往僅就基地內部考量，較缺乏都市規劃思維，致使許多開發成本外部化，對整體都市發展造成負面衝擊。
 
我們於去(96)年就開始著手工業區再生的規劃策略，希望透過研擬都市更新計畫，從都市環境的診斷、再生策略提出，訂定相關都市設計管制規則及更新單元劃定基準，除了可以從整體策略性思維，重新思考地區再發展定位外，更可以建立個案申請的整合平台。
 
工業區轉型再開發類型包括新店、中和、永和及新莊閒置工業區，目前首先針對新店榮工廠地(面積約32.21公頃)、捷運新莊線頭前庄站(面積約17公頃)、先嗇宮站週邊(面積約20公頃)地區，進行更新再生計畫。
 
TOD思維的捷運沿線更新開發策略
捷運沿線週邊地區更新是我們推動的重點之一，隨著T.O.D.概念的引進，捷運沿線地區配合規劃，提昇週邊土地利用。97年辦理新莊線、三重蘆洲線、板橋土城線、中和線等四條捷運線之都市更新規劃，預計於98年進行選定優先之更新單元整合與推動。
 
優先推動具指標意義重要據點更新
在局長的整體布局中，是否有哪些首要地區已經著手進行？同時在過程中，民間的力量如何透過投資或產業導入方式與政府合作，讓舊城展現新活力？
 
張：目前板橋浮洲榮工廠地周邊地區、新店榮工廠地周邊地區等案都已經在95年完成先期規畫，去(96)年完成都市更新計畫草案，今年陸續辦理更新計畫及配合辦理變更都市計畫之法定程序。
 
其中，為打造板橋次都心，我們優先推動板橋浮洲榮工廠周邊地區更新，更新計畫面積約117公頃，其中國有地21公頃、縣有地8公頃、榮工公司土地19公頃，極具指標意義。
 
本計畫預計在98年完成區段徵收工作，100年興闢完成區內公共設施，102年標售土地，規劃興建數位休閒新城，以板橋次都心的角色，與遠東特區、新板特區相呼應。
 
而新店榮工廠土地面積達1萬8000坪，公有土地面積占22％，雖大部分屬工業用地，但因鄰近遠東工業區，有捷運環狀線遠東工業區站，規劃做為科技產業、商業及住宅使用的產業生活服務園區，目前已整合大廠家，更新後將成為新店北側重要產業發展園區，達到工業區轉行再開發的目的。
 
位於中正橋左側臨新店溪河堤保安路、保生路、環河路永和大陳義胞更新案，面積就有10公頃，公有土地就占了53%，這些難度較高且具特殊性的地區，也是目前優先推動更新的地區。
 
其中永和大陳義胞更新案預計在今(97)年完成擬具更新計畫，並進行法定程序，舉辦居民座談會及投資人座談會，公開徵選實施者，並於年底前辦理優先更新單元的招商工作，以居民更新意願最高的更新單元優先推動，鼓勵民間業者投入推動或由本府公開徵選實施者，預計在明(98)年即可由實施者研提事業計畫、權利變換計畫並報府審查，100年進行優先單元開發。
前述板橋浮洲、新店榮工廠地周邊地區與大陳義胞地區等三處更成為營建署提報「愛台12項建設中之推動更新項目」。
 
此外，配合北縣樹林科技園區、鶯歌新生地開發與大漢溪親水計畫，辦理樹林火車站、鶯歌火車站等周邊地區更新計畫，希望透過整體規劃，建構車站與週邊空間的串連與地區舊有文化之保存。
 
還有配合北縣中港大排河廊改造計畫、瑠公圳道改造工程，為了擴大這些公共建設投資效益，我們也辦理中港大排及新莊體育場週邊、瑠公圳週邊地區的都市再發展計畫，希望藉以能有效利用水岸環境，創造優質水岸住宅環境。
 
積極修訂法令規章與加速便民措施
除了現有更新案件外，配合前述局長所擘畫的優先推動地區及其波及效應下，未來縣府可能面對數以倍計的更新申請案件。在這方面縣府如何透過行政或法令的革新來提高地區居民與民間投資人參與都市更新的意願與效率?
 
透過主動說明、提供諮詢與特殊個案協調 協助民間自主更新
張：為了協助民間能自主更新，我們協助提供法令諮詢、教育訓練的平臺，鼓勵由居民、建築師或建設公司能自主發起更新。
 
談到更新知識的推展，本府也計畫配合各社區需求，主動到各社區說明更新法令，藉以說明更新流程、相關規定、操作方式達教育目的，加速民眾整合速度，有效推動地區的更新整合工作。
 
本府除提供民眾各項法令、推動諮詢服務外，對於實施者方面，我們也提供實施者、更新會於規劃期間的諮詢以及預審機制，使實施者有明確規劃方向，縮短未來送審時程。需要都市設計審議的案件，我們採都市設計與都市更新兩委員會聯席審議，有效提升審議速度，縮減行政流程，加速都市更新的推動。
 
經統計95年至97年7月我們受理更新案件年平均成長量為過去89年至94年間之6倍，但各階段審議時效也縮短到2.5至5個月，行政審議流程時間大大縮減。
 
遇有更新困難、具特殊性案件，例如更新單元範圍內公有地標售不是由原實施者取得，新地主與實施者之間對更新案尚有歧見等類似案件，我們不會漠視不理，而是主動協調雙方，解決問題，使更新案件順利推動。
 
以我們協調331震災受災社區「土城市延合理金城路社區」來說，為了配合居民時間，我們利用公務之餘主動協調，多次於利用晚上來召開協調會，整合居民的意見。在大家合力之下，目前土城市延合里金城路社區已經動工，讓停擺2年之久的更新案邁開了最重要的一步。
 
透過簡政便民、推動四化 加速更新推動
我們知道更新是需要長期推動的工作，由地主整合到興建完成通常約需要3-7年的時間，這也往往是令人卻步的關鍵，請局長談談您如何透過積極修訂相關配套規定，健全更新審議機制，提昇審議效能，以及後續未來政策修法的方向。
 
張：為了協助民間申請的更新個案更具效率，提升審議效能，本府積極增修訂相關的法令與配套措施，到目前為止，已經陸續完成「都更與都設聯審機制」、「都市更新審議原則」、「都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額審議原則」、「公有土地參與更新檢核原則」、「臺北縣都市更新整建維護補助要點」、「臺北縣協助民間推動都市更新補助要點」、「臺北縣都市更新單元劃定基準」等，希望透過機制法令的健全，達到簡政便民、加速推動更新的目標。
 
今年7月1日開始，新修訂之「臺北縣都市更新單元劃定基準」正式實施，未來將可避免更新單元面積雖符合北縣都市更新單元劃定基準，但實際基地條件或狀況(如防救災出入空間不良、空地比過高、為容積而更新…等等)卻不完全符合都市更新立法精神。
 
未來更新工作將以「獎勵明確化」、「程序簡便化」、「審議快速化」、「圖件標準化」為努力方向，所謂的「獎勵明確化」，就是希望透過修訂「臺北縣都市更新建築容積獎勵核算基準」，容積獎勵明確化，減少審議冗長討論；「程序簡便化」就是在土管中訂定簡易的更新機制，符合一定條件即給予一定容積獎勵，希望避免都市更新冗長程序；配合已完成的更新機制法令及標準作業流程，加速審議速度，縮短更新辦理時程，達成「審議快速化」的目的。最近我們也訂定「臺北縣都市更新相關計畫書範本製作及審查注意事項」，藉由「圖件標準化」，讓民眾製作都市更新書圖有所依循，減少退補件的機會。
 
修訂容獎核算基準，朝固額化、明確化邁進
除了時程之外，關於政府的容積獎勵政策與公權力執行問題，都是影響當前更新推動的問題，請局長談一談臺北縣都市更新容積獎勵核算基準的修訂方向?

張：北縣容積普遍較高，住宅區基準容積率普遍為300%，已經高於臺北市一般住宅區225%的容積率，又可申請30%至40%的容積移轉，再加上50%都市更新容積獎勵，使得北縣四、五層樓公寓更新改建後大都能獲得滿足需求，鮮少有誘因不足、業者不願投入的地區，容積不足並非北縣推動更新困難之主要因素。

 
建築容積獎勵雖然是都市更新的誘因之一，但容積也是社會大眾的財產與共同負擔之成本，要爭取容積獎勵，當然要有相對的公益貢獻與付出，才符合獎勵的正當性與合理性。
 
因此，我們認為容積獎勵是可以予以積極運用的，但是前提是一定要有創新思維及環境關懷，例如：退縮建築、縮小建蔽率、留設人行步道、救災通道等供公共使用，提高更新後的都市交通安全及品質，另外，也可透過加強基地植栽綠美化、綠建築設計，以打造低碳節能的都市。同時將外部衝擊內部化，提高更新的公益性，以達成永續的、生態的、美學的新潮流觀念。而我們也正將這些觀念納入「臺北縣都市更新容積獎勵核算基準」的修法討論中，希望能獲得各界的支持與肯定。
 
著手訂定強制拆除注意事項，貫徹公權力
在都市開發建設過程中，可能會遭遇少數住戶不願配合搬遷，也就是現在常稱的釘子戶問題。在更新案中，實施者通常希望能依照法令規定，由主管機關透過公權力來協助代為拆除或遷移。針對這樣的意見，縣府如何提供協調、搬遷與拆除時之協助?
 
張：都市更新權利變換機制為多數決精神，過程中會遭遇到少數不同意屋主的反對與抗爭，常導致更新進度延宕不前。為積極處理少數不同意更新戶阻撓都市更新事業之推動的問題，我們目前正依都市更新條例第36條及內政部在95年10月19日函頒的「直轄市縣(市)政府受理都市更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物執行應注意事項」相關內容，研訂補充規定。
 
未來並非達都市更新事業計畫送件門檻（如...土地及合法建築物所有權人均超過2/3，並其土地總面積及合法建築物總樓板面積均超過3/4以上同意...），其餘不同意的1/3、1/4即成為強制拆除對象，而是請實施者與不願拆遷戶多多溝通、協調，針對刻意阻撓的釘子戶，本府自當運用公權力來協助推動都市更新事業，以利都市更新事業推展之順遂。
 
落實更新成效與規劃設計構想
今年7月份，周縣長及陳副縣長分別出席參與了新店市及板橋市更新案的開工典禮，顯示臺北縣都市更新已有顯著成效，請問局長對目前已成功之個案對於北縣環境品質的提升有何期待？
 
因地制宜提供公共服務設施 創造多贏
張：北縣民間申請個案更新執行情形，目前受理的更新案件已達102案，完工進駐共有3案，提供9054戶，更新總面積達50.48公頃。其中，自95年至97年7月共新增79案，平均一年有30個更新案，年平均成長量為過去89年至94年間的6倍，剛提到今年7月，板橋松柏街50巷更新案、中山公園東側更新案、大觀段更新案以及新店惠國段34地號等更新案陸續動工，顯見北縣更新案件數量倍增。
 
其實每個個案特性皆不相同，以新店市惠國段都市更新為例，該案為海砂屋，建物老舊且海砂侵蝕情況嚴重，結構堪慮，其中海砂屋可申請容積獎勵外，本身也申請容積移轉及都市更新獎勵，此個案兼具多種獎勵條件，是一特殊案例，在審議過程中，如何訂定合理的容積獎勵是審議的重點。解決原住戶海砂屋困擾問題，也透過整體規劃更新重建，實施者捐贈復康巴士、協助週邊道路改善美化、提供北新國小附近學童安全及監視系統等，創造出多項更新效益。
 
板橋大觀段更新案原本就是被劃定為應實施都市更新之老舊地區，過去因為產權問題導致土地一直未能有效開發利用，這次利用都市更新多數決及權利變換機制，順利推動改建的工作。並配合都市更新容積獎勵，協助興闢公園，既可保障民眾權益，也可協助市公所在更新後取得興闢完成之公園及土地產權。另一個板橋更新案為松柏街50巷更新案，該地區原本為磚造、鐵皮等老舊建物，過去因無人居住，導致雜草叢生，安全衛生堪慮，此次透過都市更新解決複雜的產權問題，經過都市更新整體規劃後，留設的人行步道將可改善行人徒步品質，創造更優質的居住環境。
 
除了板橋、新店之外，永和地區也有永安段更新案，將閒置多年、建物老舊的紡織公司舊址予以更新重建，利用都市更新的機會，復甦都市機能。透過都市更新獎勵機制，協助興闢計畫道路，增設開放空間，留設綠地，美化市容環境，再創優質居住環境。
 
透過審議機制降低環境衝擊 並引入景觀美化、低碳綠建築等設計概念
更新是都市永續發展重要政策，周縣長與局長曾多次提及必須符合節能、減碳、綠建築的要求，在都市更新與生態環境保護議題的結合上如何落實？
 
張：都市更新的推動不應該只是注重量的提昇，更應該注重居住品質的提昇。配合中央政策修正，對於符合綠建築指標達一定項目者，擬給予更新獎勵。在更新規劃上也一再強調符合節能、減碳的精神，鼓勵更新案件爭取綠色節能標章，引入節能、減碳概念，強調綠色植栽設置，例如牆面綠化、屋頂綠化，增加綠化面積、加強覆層植栽。
 
所以政策執行方向就是希望就朝節能減碳、縮小建蔽率及人行道退縮方面修法，而北縣的更新案往往因容積獎勵較高，引入人口數增加、增加地區交通負荷，連帶影響周邊公共設施品質或可能加重地區環境負荷。我們希望透過法令增修及更新審議制度，使更新案不會因增加容積獎勵而對週邊環境造成負面衝擊。
 
而針對綠建築的規劃設計，業界希望除透過建築技術規則綠建築專章所訂之獎勵外，在都市更新中能獲取更高獎勵。但這樣的看法與目前學界所提生態、綠建築的原意似有概念上衝突，是否能適用更高的容積獎勵，仍待更廣泛的討論。
 
但為加速推動更新，我們採折衷作法，除確認綠建築獎勵不能浮濫給予外，未來更新案更朝節能設計、符合綠建築九大指標規範，秉持永續建築、健康建築的概念，以照顧環境為思考方向。
 
舉例而言，為避免更新個案因容積增加，衝擊週邊地區交通，審議時規定更新案本身應附設足夠停車位數如滿足一戶一汽車、機車位之需求；因為量體的增加，引入人口數增加，其週邊生活機能也需加強，所以就可考量在社區內提供圖書館及交誼廳等等，透過將外部成本內部化，避免因更新而加重週邊地區的環境負荷。
 
配合地方特色形塑場站不同風貌 回歸以人為主的城市空間
我們目前對於板橋土城線、中和線、三重蘆洲線也正進行規劃中，規劃內容將導入留設大型開放空間、串聯綠地空間、建構友善人行通道系統、建立水與綠環境，減低捷運周邊高強度土地利用之壓迫感，創造一個讓縣民感到舒適、滿意的環境。也就是說對於捷運周邊民間辦理之更新案，未來強調回歸以「人」為主的城市空間，配合地區資源來定位各更新案發展屬性。
 
如何回歸以人為主的城市空間?舉例來說，必須重新檢視現有的行人、自行車、汽車的交通動線系統，重新規劃設計，使人在步行10分鐘的距離內，可直接由動線系統便利地從捷運場站至地方性目的地，將商業、住宅等空間配置於場站周圍步行可及的範圍內。搭配合適的景觀規劃，使人行空間變得舒適愉悅，提高人們行走的意願。
 
捷運場站周邊更新案的交通系統規劃應該有別於原都市計畫與建築相關法規所要求的最低停車空間數量，反而期望藉由私人轎車停放的不便，來降低開車意願，另一方面就是增加自行車的停車空間，規劃完善的自行車道系統，逐步宣導自行車使用的好處，也是一種落實節能、減碳的環保概念。
 
編按：感謝張局長在百忙之中，抽空接受我們的訪問，透過局長詳細的說明，讓我們對於目前北縣都市更新的執行狀況、未來的更新政策均有更深入的認識。而在局長所關心如何更友善的對待我們所身處的環境的施政主軸下，相信未來臺北縣的風貌透過更新案的陸續完成，必能有一番嶄新氣象。
 

附表 臺北縣都市更新法令之概略內容及實施期程

 (本文原載於都市更新簡訊第39期)