面對法令缺陷及多家更新業者競爭亂象，為推動都市更新仍不退縮

本案在本基金會協助推動都市更新的過程中，始終必須面對法令不完備以及行政機關因對於都市更新不夠了解所產生的阻力。在長達3年漫長的事業計畫審議階段所面臨多重困境後，終於在97年6月2日獲得事業計畫核定，然而後續仍將面臨挑戰。

位置
本案位於台北市政府於89年劃定之「和平西路、莒光路附近更新地區」，於汀州路與莒光路口，鄰近共有4個街廓同樣劃為都市更新地區。

本案更新單元位於臺北市中正區廈安里，汀洲路、西藏路、莒光路交會處附近，鄰近多為已建成社區，及南海學園、建國中學…等文教設施分布。

緣起
本案鄰近南機場社區，周圍屬於早期國府來台，安置軍眷所發展之鄰里社區，發展成熟遲緩。另本基地內公私有土地交雜，尤其國有土地比例逾半，且基地內遍布老舊及臨時建物，內部空間狹小、公共設施缺乏，皆不利於未來都市發展及土地利用效益。

富廣開發自94年起，開始與本單元內私地主商議合作事宜，並陸續協助部份占用戶合法向國有財產局進行土地承租承購，期望整合至一定範圍進行合建開發。惟本案存在公私有土地交雜以及嚴重占用戶之問題，無法完全以傳統方式解決，透過本基金會之協助，富廣開發始以都市更新及權利變換方式推動本案。

更新前基地現況

法令缺失
由於都市更新條例27條規定公有土地一律參與都市更新，卻未進一步透過法令規範各公有土地管理機關如何積極以及有效的參與都市更新，法令未整合的結果產生兩個更新亂象，第一、民間辦理都市更新時可將公有土地列入同意比例計算之基礎，造成同一更新單元內有兩案以上同時申辦都市更新時，都可以通過土地或建物面積比例之計算；第二、跨越面積門檻之後，為了取得人數門檻，存在競合關係的更新單元就會開始增加所有權人數，以互相牽制。

本案在推動伊始即面臨前述困境，94年時本案國有土地之比例仍逾70%，後經富廣開發持續協助占用戶購買或承租後，於核定時已降至50%以下，然而仍不免遭人覬覦，先後有其它兩家開發業者以本案相似或較小範圍申辦都市更新，亦同時以增加人數的方式，干擾都市更新案之進行。

迷航
雖然法令不明確造成了前述都市更新亂象，但土地管理機關的無作為卻進一步使得法令缺陷的影響發酵。在都市更新事業計畫審議過程中，由於主管機關國有財產局遲未決定如何參與都市更新，也未對於此中任何一家業者的都市更新事業計畫內容表達意見，如此消極的作法完全違背都市更新條例對於公有土地應以積極態度協助都市更新推動之意旨，亦悖於國有財產局應有效利用與管理國家資產及追求國民最大福祉之責。

即便臺北市政府為積極透過實務操作尋求有效解決多實施者爭議，多次函請內政部邀集相關單位就此問題研商，仍未獲至具體可行之解決方式，臺北市政府也因此持續擱置本案。

撥雲見日
遲至民國96年2月底，國有財產局方函示同意富廣開發為實施者之事業計畫，並擬依照都市更新事業範圍內國有土地之處理原則辦理。本案也順利於96年5月進行公展，此時距離95年1月本案送件報核，業已1年4個月。

同時，在兼顧本案開發利益之前提下，富廣開發亦與其它業者共同攜手合作，解除多重實施者的情況。
順利辦理公展之後，經過臺北市第89次都市更新審議，本案終於97年6月核定公告。預計98年春天完成權利變換計畫核定，正式進入更新重建階段。


經驗
本案同時具有大面積公有土地參與都市更新以及雙實施者的實踐經驗，此類案件終促成了相關機關開始重視公有土地參與都市更新所造成的問題，諸如都市更新條例中將公有土地排除於同意門檻的計算，以及都市更新事業範圍內國有土地之處理原則的出爐。

但國有財產局對於大面積公有土地參與都市更新的態度仍然是消極的，所採用的最終方案不外乎標售與專案讓售，相較於台北市政府同樣以大面積市有土地所有人參與都市更新時，多採取主動辦理或是主動與實施者溝通事業計畫內容符合市府利用之需求以便確實增進市產利用價值的態度，足值國有財產局學習與參納。

公有非公用財產之土地參與都市更新計畫時，仍應以參與權利變換為優先選擇之實施方式較宜，依都市更新條例之精神，與都市更新而非製造影響都市更新計畫執行之困擾。透過權利變換機制，公有土地管理機關不僅可利用都市更新機制中的公聽會或縣市政府徵詢過程中，明確表達對都市更新事業計畫意見外，委員會通過核定前並得隨時對估價結果及選配內容表達意見，如此一來，即可對公有土地的利用發揮積極監督管理。以權利變換機制參與都市更新，不僅有三家專業鑑價公司進行估價，又有專業人事組成之都市更新委員會進行審議，加上有異議時亦可隨時反應，在各方人事層層把關的情形下，無疑為國有財產提供最佳的保護傘，亦可減少公有土地管理機關在處分國有土地上之壓力。

惟現今一般在都市更新案中，多以標售方式處理大面積公有非公用土地，其底價多低於市場行情，實際成交金額係以最高投標金額為準，得標者依國有財產局規定亦必須參與都市更新，惟參與方式與條件並不確定；因此將產生兩種影響，一是受限於都市更新案已有實施者參與，一般個案成交價格則多低於市場行情，不僅不符合市場交易，無疑也讓公有土地管理機關蒙受處理效益不彰之口實；二是由於國有財產局對於得標者需配合參與更新的規定不詳，實施者亦需要投入競標以確保都市更新案之進行，如此一來將增加都市更新案之不必要成本與不確定性，並不符合公有土地應積極協助都市更新進行之意旨。

另依照權利變換機制之設計，土地所有權人可選擇參與分配以及不參與分配而領取更新前土地價值，則國有土地不參與權利變換計畫，仍標售、讓售方式處理，形同國有財產局可擁有超乎土地所有權人身份之不另與實施者進行議價，除違背法令之外，對於其它參與權利變換計畫的私地主而言亦相當不公平。

透視圖

結語
隨著本案都市更新事業計畫的完成，本案透過公平公開的估價程序辦理後續權利變換計畫，期盼本案的完成，可加速南機場附近地區的都市更新進程。惟今國有財產局雖於事業計畫審議階段表達標售為優先處理方式，迄今仍未有進一步相關程序之進行，後續國有財產局之決策仍將在權利變換計畫過程當中產生不確定之影響。

大事紀

 
(本文原載於都市更新簡訊第38期)