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美國都市更新的利器-稅金增額融資制度


國內目前推動都市更新的作法主要是以容積獎勵及權利變換的方式,不過根據本次本基金會美西考察的發現,美國共有37州是以稅金增額融資(Tax Increment Financing, 簡稱TIF)的制度為主要的誘因。這使得許多不動產市場狀況不佳的地區,一樣有機會來推動更新。此一作法值得國內參考。
TIF制度幫助地方政府不靠上級政府的補助吸引民間願意投資於更新事業。如果某項更新事業可以創造長期的收益,但目前缺乏足夠的巨額資本投資,就可以透過TIF的方式進行融資。

一、何謂「稅金增額」?
在加州TIF制度的法源依據是1952年修正的「社區再發展法」(Community Redevelopment Law)。該法授權各市的「都市更新專責機構」 ( redevelopment agency) 以TIF這種方式取得更新事業的長期資金。
當市議會核准某一更新計畫,就可以立刻計算出計畫影響範圍的原不動產價值(也稱之為「凍結基礎」(frozen base)。所謂稅金增額(Tax Increment)指的是在更新計畫實施之後,在計畫影響範圍之內超過原有土地及房屋稅收的部分。計畫起始年後一段時間因計畫實施所產生的稅金增額,大部分可由都市更新專責機構運用,少部分則仍轉付給市府以減輕市府支出增加的負擔(稱之為pass-throughs)。此一時間的長短依計畫性質而定,最長可達45年。而凍結基礎所產生的稅金仍歸市政府原稅捐稽徵單位。

「稅金增額」並不是台灣的土地增值稅,也並沒有加稅或提高稅率,更不是工程受益費。土地增值稅是只有在土地移轉時才會發生一次的稅,工程受益費是在原有土地房屋稅外額外增加的稅收,「稅金增額」則是每一年課徵的土地稅及房屋稅的增加部分。

舉例來說,某一更新地區在計畫核准時現有土地房屋評定總值是一百億元,稅率1%,現有房地稅就是一億元。當更新計畫實施後,因為新房屋增加及土地自然增值,土地房屋評定總值上漲為二百億元,在相同稅率下,房地稅變成二億元。則新增加的一億元就是稅金增額。此一增額在初期變化很小,但長期而言則相當可觀。如果計畫得當,每年稅金會暴增數倍之多。

                                                                                                                      不動產稅金增額分配圖

二、稅金增額的運用

因為都市更新投資項目所產生的稅金增額可以用在下列幾個方面:

發行都市更新公債(TIF)
以稅金增額來支付更新專責機構所發行的公債利息及分年攤還本金,這些公債可用於更新所需的各種項目。由於都市更新專責機構乃加州政府授權成立的獨立機構,並不屬於市政府的一部分,因此這項都市更新公債與市府一般所發行的公債是分離的,並不計算在市府負債比率之內。這使得許多負債已達上限的地方政府,願意大規模推動都市更新。
如果稅金增額估計的太樂觀,發行的債券金額太龐大,也會造成無法償還公債,因此稅金增額的估計有一定的規範。

支持提供中低收入住宅計畫
更新專責機構必須把每年所獲得稅金增額的至少20%用於支持提供中低收入住宅的計畫,其餘的稅收才能用於其它更改善計畫。專責機構可對願意照規定提供中低收入住宅的開發商(或房東)給予低利融資或房租的補貼。

地價補貼
都市更新專責機構可以取得土地(徵收或洽購),並以較便宜的價格轉售給願意照規定進行投資的開發商,此土地價格之間的差額由TIF公債來支付。

開發商的低利融資
開發商投資計畫所需的龐大資金可直接由更新專責機構發行的TIF公債給予融資,或給予利息補貼。

原住戶的拆遷安置補償費用
TIF公債可以用於對原住戶的拆遷安置補償。

公共設施興闢費用
更新事業計畫中,一定有一部分必須由市政府配合興闢的公共設施,例如道路、公共停車場、公園廣場等項目。這些項目所需的資本都可以由TIF公債支付,其維護費用也可由稅金增額支付。

維護整建費用
現有的私人歷史建物及商店住宅的維護整建經費,亦可由TIF公債提供融資。在聖地牙哥市,更新區內民眾整修破敗的住宅,可申請低利貸款,甚至不需要每月負擔利息及本金攤還,只要在出售房屋時一次償還即可。這使得民眾整建房屋的意願大幅提高。

計畫完成後的稅金增額
當更新計畫完成,並且已經償還完各項公債本金及利息,所有的稅金增額將回歸到市府正常的稅收稽徵單位。稅收稽徵單位將因為更新計畫的實施而直接長期受益。如果沒有更新計畫的實施,衰敗地區的稅基會不斷流失,稅收會逐年減少,對於市政府的財政長期而言會有嚴重負面影響。

三、TIF的好處

TIF的制度對於地方政府有幾項重要的好處,值得我們深思:

財務自給自足,不需上級補貼
美國在六○至七○年代由聯邦政府所發動的「都市更新計畫」(Urban Renewal Program)是以地方政府規劃,向中央申請補助的方式為主要資金的來源。不過,聯邦的這項計畫受到各界嚴重的批評而停止。從此之後,各種補助逐漸減少,各地方政府必須積極另覓財源推動都市更新。
此時,TIF制度變得越來越重要,使得各地方政府必須仰賴計畫來提供財源。
透過TIF,即使是窮鄉鎮,都可以取得長期資金,成功吸引投資者。政府可以與私人開發商達成合作的協議,推動更新計畫。這是公私部門合夥(Public Private Partnership)的重要財務基礎。

開發容積控制,不使環境惡化
要吸引民間投資不外兩種途徑:一者增加獲利,另一者則降低成本。台灣更新政策所採用的容積獎勵走的是增加投資獲利;但美國政策走的卻是降低成本。
以容積獎勵增加獲利對政府而言是很方便,完全沒有財政負擔,很多官員都說:「容積就是金錢,但政府給容積沒有成本」。不過,這種容積增加背後隱藏了相當多的社會成本被忽略了,容積增加越多,道路就越不足,學校、公園、停車場等公共設施就必須增加,間接會增加政府財政的負擔。再深入探究,這句話只有在少數不動產市場看好的地區才適用,因為在很多市場不佳的地區,例如台東、澎湖,容積幾乎不值錢,給再多容積也不會增加投資獲利。
TIF制度是讓公部門找到財源,補貼或降低私人投資者投資計畫的風險及障礙。而這種制度可以在不增加容積的情況下,增加公共設施與服務的水準,使都市環境水準提昇。這才是符合永續發展理念的都市更新之道。

四、具體案例

舊金山南主教灣區(Mission Bay South, 請見網址http://www.ci.sf.ca.us/sfra/mb.htm) 原本是港濱低度利用的土地,總面積約238英畝。該都市更新地區在1998年被劃定為更新地區後,將開發43英畝的加州大學舊金山分校(UCSF)、三千戶住宅社區(其中1/3為中低收入住宅)、596萬平方呎的生化科技研展中心、33萬平方呎的零售面積、41英畝的開放空間。該計畫甄選獲得開發權的開發商是Catellus公司。
稅金增額預估在未來45年將增加11億美金,以6%折現率折現到1998年相當於2.15億元。本計畫對於更新機構(SFRA)來說,需要1.19億元進行各項基礎工程並對開發商提供低利融資,以發行債券方式攤還,未來攤還總金額為4.2億元。
用於中低收入住宅的金額不得少於5450萬元(現值),但該計畫還預算額外提供5000萬元(現值)。
轉付(pass-throughs)金額將支付給三個相關單位:舊金山社區學院、灣區捷運局(BART)及灣區品質管理地區(Bay Area Quality Management Area)。轉付總額約相當於稅金增額總額之20%左右。
未來45年的不動產稅金增額分配,如下圖所示。

五、結語

類似TIF工具,在美國已經廣泛運用到各種跨行政區的經濟、交通、農村發展計畫。這是一種完全符合地方自治精神,由下而上的計畫財政體制。
今天台灣的地方自治基本上在財稅上還是非常倚賴中央,中央在地方不斷要求補助的壓力下,總有一天財政會破產。都市更新重大政策如果再倚賴中央補助,恐怕前途堪慮。或許下一次都市更新條例的修正,就是要將類似TIF的重要工具放進去,才能為台北市以外的其他都市找到更新的真正動力。

(本文原載於都市更新簡訊第9期)

  • 發布日期
    2000/11/19
  • 發表人
    都市更新研究基金會 丁致成
  • 關鍵字 稅捐