臺北市劃定更新地區檢討與後續推動架構研析-財團法人都市更新研究發展基金會

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臺北市劃定更新地區檢討與後續推動架構研析

臺北市是一個熟齡又有魅力的城市！為促進老舊市區的再發展，在更新條例甫發佈實施之際，北市府陸續於2000年6月26日公告劃定132處、2002年10月28日公告劃定57處、2002年11月19日配合捷運新莊線地下穿越地區公告劃定5處，共計約194處更新地區，早年主要係參考各區里長、地方團體提出窳陋地區之意見而劃定。

而都市更新涉及所有權人意願整合，在未了解產權、更新意願及缺乏推動整合機制下，北市府即使延長期程獎勵後（於2006年6月15日府都新字第09530457300號公告延長期程獎勵至2012年6月14日），更新地區推動更新情形仍不佳。另依內政部解釋（2012年1月6日內授營更字第1000256401號函，略以）：「…，貴府劃定之更新地區，既已於95年間延長1次，已無再依相關規定展期之適用；另前開劃定之更新地區，部分已逾10年以上，原劃定當時有關都市發展狀況、居民意願、原有設會、經濟關係及人文特色有否改變，是否重行全面調查評估檢討其範圍，…。」，指出更新地區的推動不能僅以時程獎勵是否足夠作為檢討的主因。

都市更新係以復甦都市機能、提升都市競爭力為主要目標，因此政府劃定之更新地區應具有公益性且為優先推動，而自行劃定單元較屬於環境改善及自地改建，以政府角度而眼其公益性相對較小。然而，兩者主要差異在於時程獎勵、法定同意比例，而不同的法定同意比例僅為可否申請計畫報核之依據，後續仍須由實施者努力取得更多數（甚至百分之百的同意）方能順利推動更新事業。部分更新地區於2012年6月14日後已無容積獎勵誘因，但自行劃定更新單元卻享有較高的獎勵，恐無法達成政策引導之效果。

劃定更新地區既然為政府引導都市更新發展的重要工具，要如何使其繼續有效作用或有其他的改善方式是北市府當務之急。因此，北市府於2012年起，委託本基金會就已劃定之更新地區研擬後續推動機制，並檢討劃定原則及程序，進行為期一年多的研討，以下將研究成果簡要說明。

劃定更新地區法源採雙軌制，並以老舊窳陋為主因
依更新地區劃定依據，可分為都市更新條例及都市計畫法體系雙軌推動的劃定方式，相關法令及內容整理如圖1。其中目前依更新條例劃定之更新地區，大多無更新計畫引導，僅少數有透過更新計畫所劃定之更新地區，缺乏因地制宜之規範及整體都市發展考量。

為促進老舊社區再發展與利用，市府陸續於2000年6月26日公告劃定132處、2002年10月28日公告劃定57處、2002年11月19日配合捷運新莊線地下穿越地區公告劃定5處、並配合921、331地震及高氯離子等實際情況迅行劃定14處，依政策目的劃定公辦更新地區，共計220處第一類更新地區，總面積約330多公頃。

另為推動臺北市都市發展，市府陸續於都市計畫擬訂、通盤檢討及個案變更時，分別訂定19處得適用更新條例地區（如市民大道兩側、南港經貿園區週邊街廓…等），總面積約123公頃。就第一類更新地區（市府主動依更新條例劃定者）的分布及大小而言，其中前三期更新地區主要是由區里長建議、著重窳陋地區的重建，但分布零碎且部分地區僅有1,000平方公尺，且無擬定相關更新計畫引導發展，欠缺全市性再生策略。

各更新地區之更新重建執行情形如圖3。其中因災損而迅行劃定災損復救類重建完成約達89%，主要因素可能為建物災損而有急迫性，且政府透過相關法令積極協助、及資金補助等，使迅行劃定之建物更新重建完成比例較高；而整宅、遷建住宅等基地較無申請更新。

圖1.雙軌制更新地區劃定之比較

圖2.已劃定更新地區推動執行概況

更新地區宜有計畫引導與管制，方符合都市更新推動之公益性
都市成長有其年限，臺北市正面臨區域發展不均衡的問題，西區在都市環境、人口結構、產業活動等逐漸衰退，為因應軸線翻轉、舊市區重建、都市風貌之維護與更新等全市性發展需求，都市再生推動應有其整體思維與構想，方能因應不同區域特性而有不同更新推動重點。

並非以單一標準（老舊窳陋）劃定更新地區範圍後，即可推動地區再生及更新。目前辦理都市更新大多是零碎小規模的開發，無法有效串聯開放空間（人行步道）、強化防災系統及交通轉運停車等都市機能，對於整體都市再發展之助益不大。都市更新的推動宜回歸豐富地區生活機能及帶動地區再生之公益性，因此建議應有「全市性都市更新策略」來指導更新地區劃設，應擬訂更新計畫（回歸都市計畫架構及規範）並與重大建設相互引導，透過因地制宜的規範來引導各地區再生，使資源集中及分期分區去逐步推動，提升城市競爭力。

更新地區之再推動宜依近、中、長程規劃
目前臺北市依都市更新條例公告劃定220處第一類更新地區，為數眾多且面積廣闊，在政府資源及人力有限下，宜有近及中、長期之分期規劃，方能有效落實檢討。

一、近期推動目標（2至3年計畫）
（一）建議定期調查、掌握全市更新地區之位置、範圍以及更新推動情形，並以更新地區之各街廓進行評定準則（以「復甦都市機能、公共安全、文化保存及公共衛生等四大面向）的個別檢討，依檢討結果調整更新地區範圍、增加多元推動方式或廢止。

（二）而就推動層面上，因都市更新涉及多面向之事務，考量都市主管機關（更新處）為執行單位，推動上需要市府各局處協助及分工，宜建立市府層級之都市更新跨局處會議（溝通平台）機制，以加快速運用相關政府資源，落實、順利推動更新政策。另外考量公有土地活化之趨勢及重要性，應建構公有土地劃定更新地區之機制。

（三）民眾參與、聽見民眾的聲音是未來更新推動的重點，未來宜於更新規劃到執行的各階段中建置民眾參與之法令位階，並結合社區規劃師制度深入了解民眾需求，使其可更加積極參與。
另外回顧國外相關大規模再開發個案之經驗，本研究建議可積極組織強而有力的專責執行機構（由第三部門、專家學者以及技術顧問等組成執行），去負責執行推動、匯集整合民眾以及相關組織之意見，並研擬不同時期之行動方案。

二、中、長期目標（5至10年計畫）
（一）中、長期制度面上，建議研擬更新綱要計畫或整體更生策略，使都市更新回歸都市計畫層級，並確立明確之都市更新策略，賦予更新計畫於執行過程中的明確位階。

（二）並對各更新地區群組定期通盤檢討，因應地區發展策略或在地特色，擬訂更新計畫及訂定多元的實施方式，進一步修訂、廢止或新劃更新地區範圍。

（三）法制面部分，應依各更新計畫特性及內容訂定相關獎勵及劃定基準，作為因地制宜之引導。

圖3.已劃定更新地區之分期推動架構建議

公有土地應扮演觸媒角色帶動周邊發展
北市府於2012年4月25日修正發布之「臺北市都市更新範圍內公有土地處理原則」規定，公有土地經管機關倘希依該處理原則而主導辦理都市更新，或配合中央及本府重大政策及建設劃定更新地區時，應發揮促進地區再生之角色及具有公益性。而現行部分公有土地經管機關僅考量其土地單純、財務最大化而要求劃定更新地區，就公益性及更新範圍合理性部分實有待強化。因此市府希望透過本研究釐清、分析不同管理機關之處理程序，使能達成促進地區再生之目的。

一、公有土地提案劃定地區之原則架構建議
（一）積極參與主導：公辦更新。
位於都市亮點重點地區，公有土地管理機關應積極配合地方主管機關之更新計畫，進行相關更新事業之辦理。
非位於主要更新策略地區之公有土地，其管理機關提出土地再利用計畫時，應經主管機關審核，符合一定之要件，始能劃定更新地區。

（二）回歸市場面：參與更新、自行處分或改建。
由公有土地管理機關主動依都市更新條例第10條及第11條，劃定更新單元，委託或同意更新事業機構為實施者之方式辦理更新；或參與民間都市更新案。
公有土地管理機關依公用或非公用之性質，分別以促進民間參或公共建設法、採購法及標售、設定地上權等方式自行處分、改建。

圖4.公有地活化之開發架構

二、公有土地劃定更新地區之流程建議
針對管有公有土地之更新利用方式研擬先期規劃，透過跨局處都市更新協調會議進行檢視該更新計畫之範圍可行性、環境貢獻性、實施方式、推動主體、實質再發展內容、主管機關相關部門計畫配合等內容之合理性，市府確認政策內容後再予協助劃定更新地區與否，針對位於重要區位或有鄰地居民有意願時，應舉辦說明會，聽取意見後供都市計畫委員會參考。後續才辦理自行實施更新事業或進行公開徵求實施者之相關作業。